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对央地财政分配的一点看法  

2007-05-23 03:53:46|  分类: 经国济民 |  标签: |举报 |字号 订阅

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目前财权过度上收,事权过度下放,这已是共识。既然已成共识,那接下来可以预料会往反方向调整,但调整的具体方式还存在很大分歧。

我注意到一些学者,观点各异,但是在分析央地财政分配的时候总是拿民主国家来参照。这种方法是非常有害的,它根本忽略了政治体制的巨大差异。即使是最中央集权的民主国家,地方政府的决策权也比理论上的中国地方政府要大。中国地方政府虽有决策机构——人大,但是人大没有立法和决策权,只有“建议”权。中国地方政府机关繁多,都是为执行上级指令而设。所以,中国不存在与民主国家中相当地位的地方政府。中国地方政府的权力实际上是在上级政府约束下的有限自由裁量权,或者说剩余权。单纯从决策的角度来看,只要中央想收缩地方政府的权力轻而易举,几乎不存在什么博弈关系。中国央地博弈主要存在于执行层面,中央绝大部分决策,都需要通过地方政府来执行。这与民主国家的央地关系正好颠倒了过来,特别是联邦制国家央地互不隶属,执行层面互不干涉。明白其中本质差异,就会醒悟那些说中国中央财政收入占比还不如联邦制国家,是多么的荒谬。中国的中央财政收入占100%,还有那个国家比这更高呢?

中国改革央地财政分配比例首先要考虑执行效率,同时向地方政府的决策机构让渡决策权。中国的中央和省这两级政府基本不具备执行能力,收上来的钱,除了供养军队和自身外,其余都要重新下拨给地方政府。一方面,上缴和下拨层次过多降低了行政效率,另外上缴比例过多,给央省两级感觉到手头宽裕的错觉,造成奢侈浪费。财政部说中央收入有一半(忘了准确比例)要下拨给地方政府,中央直接开支只占总财政收入的三分之一,似乎要给人以大方的感觉。实际上效率低得触目惊心,这好比说董事会花掉了全公司总开支的三分之一。即使共和国历史上,也少见这么高的比例。还不算部委截流和地方进贡,以及地方政府承担的国防开支(武警、民兵、征兵、退伍官兵安置、给部队补贴)。难怪西客站、巨蛋纷纷崛起,如果中央继续花掉全国财政总收入的三分之一,北京等三个直辖市会变成恐龙级怪兽,其他地方会迅速荒漠化。

按中国目前这种政治体制,效率最高的财政分配制度,其实是清朝模式。地方只上缴供养中央政府和军队的钱,地区间转移支付由地方政府之间直接划拨,少了中间环节,少了决策工作量。清朝尚且出了和绅那样的大贪官,可想而知现在这种体制下中央供养了多少和绅。

一种流行的观点认为地方政府腐败,中央政府清廉。其实中央政府公开、合法的腐败都不得了。不能说地方政府比中央政府廉洁高效,我相信是相反的。但是,与其在京城盖巨蛋,开奥运,在非洲和美国撒钞票,不如让乡镇干部在农村贪污腐败、吃喝嫖赌,那些钱更容易流向最穷困的农民,更有利于缩小贫富差距,达到帕累托最优,也算一种另类的二次分配法。可以说中央部委合法的非法的截流扩大是造成近年来城乡两极分化的唯一原因。担心地方政府财权过大,失去控制,只要地方人大实权化就行了。尽管不民主,但是公开的和扩大了的决策圈,也能在一定程度上抑制腐败和随意决策。广东的地方政府在这方面走在前面,如果不是中央刻意打压的话,会走得更远。

在中国,最接近民主国家意义上的地方政府,应当算业主委员会,只有它是带有普遍性的独立于中央政府的非营利组织。物业管理费,相当于物业税。物业税几乎在所有国家都是最基层政府的收入来源。目前一些大社区的规模对比欧美的小市镇绰绰有余。谁想让国家征收物业税,谁就是想扼杀地方政府的未来。

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